腐败行为暴露的必然性分析

李钢


　　一方面党中央及各地党委、纪检监察、司法机关不断加大对腐败行为的查处力度，另一方面各领域、各岗位、各级别干部“前腐后继”，一片“无畏就义”的景象甚为壮观。当前腐败最重要的趋势是“一把手”成为贪污腐败渎职犯罪的重灾区，一些资料数据显示，“一把手”犯案比例超过50%。腐败现象的一大特点是，向两头发展：一方面是涉案人员级别升高、涉案金额增大、‘群蛀’现象严重，另一方面就是向基层渗透，向非领导干部的人员渗透。国内著名反腐学者、中央党校教授林?凑攵缘鼻暗母?苄问坪吞氐悖?岢隽 “腐败落势化”新概念。腐败落势化就是指腐败现象从较高的职位向下落，向各层级甚至基层渗透。笔者欲从人性的趋利性、人际关系网的扩张性等方面进行分析，对腐败行为的暴露必然性进行研究论证，以警醒广大腐败分子，悬崖勒马，回头是岸；三思后行，莫入歧途；同时也希望借此引起党委和纪检监察机关的关注，切实加大案件查处力度，不断完善制度建设，落实“严是爱，宽是害”的初衷，真正爱护、挽救我们党辛苦培养起来的各级干部。

一、 腐败的定义和主要表现形式

　　所谓腐败行为就是掌握公共权力的人员在公共利益和个人利益的利益冲突中以个人利益为首要选择，将公共权力或人民赋予的权力用以谋取个人私利，从而侵害公共利益和违反法律、党纪、政纪规定的行为。其本质就是公共权力寻租者与利益追逐者之间为非法谋取双方利益的合意与合作，其主要以人际交往为平台，以利益需求为动机。
　　腐败的表现形式主要有：一是以权谋私。这样的人大多担任了一定的领导职务，掌握了一定的权力，利用手中的权力谋取私利，此种类型以内部人员勾结，以隐瞒、骗取、盗取为主要手段；二是权财交易。公共权力掌握者与利益追逐者之间达成合意，合谋寻找体制漏洞，通过掌权者的运作为利益者谋取利益，而由利益者支付掌权者财物。具体的交易形式即包括支付金钱、礼物、不动产等实物，也包括金融资产、可以用金钱来定价的美色、服务等无形物。一切腐败行为都是腐败分子之间或者腐败分子与利益者之间，以违法违规使用公共权力为手段，以各自满足个人欲望为目的的合意与合作。从人际交往学上来分析，腐败行为就是腐败分子与腐败参与者之间为实现以权谋私、权财交易的目的而实施的一系列互动行为。腐败必须建立在人与人的交往、合意、合作基础上，对腐败的认识就离不开对人际交往的分析。

二、 人的趋利性和人际交往扩张性分析。
　　人人都有趋利的特性，这是所有人的共性，否认这一点的人并不会抛弃自己的趋利性，而是想欺骗他人。人性趋利不仅是人生理本能的需要，也是人的心理需要，同时又是社会获得发展的生生不息的强大内在动力。事实说明，物欲需要用精神来控制，但完全阻断又是无法实现的；既对物欲加以合理的控制，又允许其获得一定范围内的满足，这才是恰当的方式。
　　邓小平曾说过，不讲多劳多得，不重视物质利益，对少数先进分子可以，对广大群众不行，一段时间可以，长期不行。革命精神是非常宝贵的，没有革命精神就没有革命行动。但是，革命是在物质利益的基础上产生的，如果只讲牺牲精神，不讲物质利益，那就是唯心论。既然人的趋利性带有共性，人的趋利性又是社会发展的内在动力，人之欲望的永恒存在、公权存在的必要性和长期性、公权与私权行使主体的同一性、公权与私权间利益冲突的必然性等众多因素的交互作用，使制度体系总是存在不可避免的漏洞。制度存在漏洞，人的欲望就开始活跃，继而膨胀；获取利益越多，欲望冲破制度约束的动力也越大，腐败产生的概率也随之增加。
　　无论是掌握公共权力的人员还是追求利益最大化的市场参与者，其人性中都存在善与恶的交织，对个人利益的追逐本性是不可否认的，善与恶的此消彼长依赖于所受教育、对善与恶的认识和取舍、所处的生活环境和交友圈子等因素。人同时又有类聚的习性，相同价值取向和兴趣爱好的人比较容易沟通、交往，从而形成自己的小圈子。一旦以个人私利为首要选择的人员有机会相识，便会臭味相投、物以类聚，甚至会为了达成谋取私利的目的而煞费苦心创造相识的机会。一旦此类人群形成小圈子便会互为催化剂，点燃趋利的发动机，变本加厉地追逐个人私利。而人的趋利性决定了人的欲望是没有界限的，对私利的追逐也是很难停止的，对于曾实现过非法欲望、享受过权财交易甜头的人就更难停止。
　　基于人的社会性和趋利性特征，人都会以自我为中心或者以他人为中心不断将人际关系网向外扩散，使不同的人际关系网迅速延伸和相互交织。掌握公共权力者不断跟更多的利益追逐者交往，一旦找到合适的机会便会实施合谋、合作以权谋私行为；而利益追逐者也会不断跟更多的掌权者交往，寻找更多谋取私利的机会，满足各自逐利的心理需求。一张围绕私利的获取而展开的复杂、严密的关系网络形成，它是由许许多多的关系网交叉编织而成，每个参与其中的个体就如同关系网络的一个节点，渺小但可以牵一发而动全身，一个节点的暴露就会牵连任何一个其他节点，这在理论上来说是绝对的。近些年所查处的串案、窝案就是很好的例证，往往是一人事发便会牵出一串、一窝，而且某些案件的打击面比较窄，并不是因为无法扒出萝卜带出泥，而是党委政府基于稳定和挽救干部等考虑的仁慈。所以，掌权者和利益追逐者必须重新认识自己在这张庞大网络中的角色和地位，纠正所谓“我知、他知、天知、地知”心理，摒弃掩耳盗铃式的侥幸心理和自我安慰，正确认识腐败必暴露的理论，为自己的前途、家庭的完整幸福考虑，管好自己的脑、控好自己的手、驾好自己的欲，莫贪心、莫伸手，“伸手必被抓”，这是万古不变的真理。

三、从腐败形势分析。
　　其一、目前腐败案件中尚以贿赂为主要形式，由于纪检监察、司法机关在查处此类对合型违法违纪行为时的手段、力量有限，在获取证据时往往依赖一方的交代、检举揭发，而促使当事人主动交代、检举揭发的重要法宝就是《刑事诉讼法》第六十七、六十八条有关自首、立功可以从轻或者减轻，甚至免除处罚的规定。因此，腐败参与者只要因某事暴露，基于趋利性的本能，为了减轻责任，权衡利弊后，往往会作出主动交代、检举揭发自己所参与、所知晓的大部分甚至全部情况，以他为中心或他参与的关系网络上的所有节点（包括掌权者和利益追逐者）都有暴露的危险，而且从理论上来看暴露是必然的。目前我们的法律对利益追逐者的处罚相对于掌权者来说要轻很多，而利益追逐者的逐利欲望是无穷尽的，他会像一台永远不知疲惫、永不停歇的机器一样不断要求掌权者利用职权满足他膨胀的欲望，一旦无法满足或者利益分配出现冲突，他就完全有可能出于泄恨、报复的目的而检举、揭发掌权者，以自己受较轻处罚或者免予处罚的代价满足自己报复的心理，这种或然性的因素更加巩固了腐败分子暴露的必然性。其二、以胡锦涛为中心的党中央不断加大惩治腐败的力度，尽管当前依然存在一些不利因素，一些领域的腐败易发多发的态势没有得到根本遏制，一些腐败案件没有得到查处，一些腐败分子得幸逍遥法外。但这只是我们实现制度反腐转型过程中的短暂现象，随着制度的健全、惩治力度的加大，我们的纪检监察和司法机关必然会依纪依法查处腐败案件，并且会事无巨细地深挖一切线索，让所有腐败分子无所遁形。三、随着社会和网络监督的日益发展壮大，腐败关系网络的任何一个节点的任何一点蛛丝马迹都有可能被群众和网络发现，暴露的缺口或许是手机、电脑、一言一行、亲人、朋友等等，凡是腐败分子所接触的人和物都是潜在的暴露缺口。一旦被群众和网络发现，就不仅仅是坏事传千里那么简单了，它可能会使腐败行为上至中央下至偏远山村而无人不知、无人不晓，腐败分子自以为可靠的关系网和靠山瞬间坍塌、失效，自己也就只能扮演“过街老鼠人人喊打”的角色，从速、从快处置是必然结果，从而加速了腐败关系网络的暴露与瓦解。
综上所述，基于人的趋利性和人际交往扩张性的特点，再加上惩治腐败和社会监督力度的不断加强，腐败行为的暴露将是必然的。广大腐败参与者或腐败潜在人员要认真权衡腐败暴露必然性的沉重成本与腐败肤浅性、短暂性、不稳定性的收益，为自己的前途命运、为家庭的幸福美满，自觉远离腐败，主动监督腐败。

浙江省丽水市人民政府


丽水市政府投资项目管理实施办法

丽政令〔2006〕47 号


　　《丽水市政府投资项目管理实施办法》已经市政府第13次常务会议审议通过，现予发布，自2007年1月1日起施行。


代 市 长:陈荣高
　 二○○六年十二月三十日



丽水市政府投资项目管理实施办法



　　第一章 总 则

　　第一条 为规范政府投资项目管理，健全科学、民主的政府投资项目决策和实施程序，优化投资结构，提高投资效益，根据《国务院关于投资体制改革的决定》、《浙江省政府投资项目管理办法》等有关规定，结合本市实际，制定本办法。

　　第二条　本办法所称的政府投资项目，是指市本级政府利用下列资金所进行的固定资产投资项目：

　　（一）财政预算安排的建设资金；

　　（二）纳入财政预算管理的专项建设资金；

　　（三）政府融资以及利用国债的资金；

　　（四）国际金融组织和外国政府的贷款、赠款；

　　（五）转让、出售、拍卖国有资产及其经营权所得的国有资产权益收入；

　　（六）土地使用权出让金；

　　（七）法律、法规规定的其他政府性资金。

　　第三条 政府投资可分为直接投资、资本金注入、投资补助、转贷、贷款贴息等方式。

　　本办法适用于市本级直接投资、资本金注入方式的政府投资项目。

　　投资补助、转贷、贷款贴息等方式的政府投资项目可参照执行，国家、省另有规定的从其规定。

　　第四条　市发展改革行政主管部门是市本级政府投资项目的综合管理部门（以下简称投资综合管理部门），负责市本级政府投资项目规划和计划编制、组织实施、协调监督等综合管理工作。

　　市财政部门负责市本级政府投资项目资金财务活动的监督管理。

　　市审计部门负责市本级政府投资项目预算执行情况和决算的审计监督。

　　市经贸、国土资源、建设（规划）、环境保护、农业、水利、交通、卫生、教育、文化广电、国有资产、监察等有关政府部门，按各自职责对政府投资项目进行管理和监督。

　　行政机关在政府投资项目管理活动中，应当保障其他出资人的合法权益。

　　第五条　政府投资项目主要包括：

　　（一）农业、水利、能源、交通、城乡公用设施等基础性项目；

　　（二）教育、文化、卫生、体育、社会保障、生态建设、环境保护、资源节约、防灾减灾等公益性项目；

　　（三）促进欠发达地区发展的重要项目；

　　（四）科技进步、高新技术、现代服务业等国家、省、市重点扶持的产业发展项目；

　　（五）政府公共服务设施项目。

　　第六条　政府投资项目应当符合国民经济和社会发展规划和计划，有利于履行政府职能，有利于资源优化配置和结构调整升级，有利于城乡统筹与经济社会的全面、协调、可持续发展。

　　第七条　政府投资项目应当按照基本建设程序和国家投资管理的规定，做好前期工作。

　　第二章 项目前期管理

　　第八条 政府投资项目实行项目储备制度。根据国民经济和社会发展中长期规划、区域规划、专项规划和发展建设规划，由政府有关部门或指定单位开展项目前期工作，经投资综合管理部门组织咨询论证后，列入政府投资项目储备库。列入政府投资计划的项目，应从政府投资项目储备库中选取。

　　第九条　政府投资项目按以下程序管理：

　　（一）编制项目中长期规划和投资计划；

　　（二）编报和审批项目建议书；

　　（三）编报和审批项目可行性研究报告；

　　（四）编报和审批项目初步设计和项目概算。

　　总投资在500万元以下的，可以合并编报和审批项目建议书和可行性研究报告；

　　简单的改建、扩建项目业主可委托设计单位编制完成改造方案和工程概算后，可一次性审批；

　　简化或合并审批的项目，在项目建议书或一次性批复中予以明确。

　　第十条　政府投资项目按《浙江省企业投资项目核准目录》（以下简称核准目录）对应的权限管理。

　　建设《核准目录》范围内应由省级政府投资主管部门审批的项目，由市级投资综合管理部门审核转报。

　　第十一条　政府投资项目业主应委托符合资质的工程咨询机构编制项目建议书、可行性研究报告，并按规定程序申报。其中建设规模较小，技术、经济方案比较简单、总投资在500万元以下的项目，其项目建议书可由建设单位提出。

　　第十二条　投资综合管理部门在批复可行性研究报告前应组织论证或委托咨询评估；对经济、社会和环境影响重大的，社会公众普遍关注的公益性建设项目，应当采取听证、征询等方式广泛征求社会各界和公众的意见。

　　第十三条　项目可行性研究报告批准前，建设（规划）部门应当提出规划选址意见；国土部门应当提出用地预审意见；环保部门应当提出环境影响评价的审批意见。

　　项目建议书和可行性研究报告合并审批的，凭批准文件办理初步设计前相关许可手续。

　　第十四条　项目业主应当委托具有相应资质的设计单位依照批准的可行性研究报告编制初步设计和项目概算。

　　设计单位要严格按照有关规范，遵循估算控制概算的原则，进行限额设计。

　　第十五条　初步设计和项目概算由投资综合管理部门委托财政项目预算审核机构或具有相应资质的工程咨询机构进行评估，并征询财政、行业主管部门意见后批准。

　　评估机构应在规定期限内完成评估工作并出具评估报告。

　　第十六条 项目概算有下列情况之一的，项目的可行性研究报告要重新报原审批机关批准：

　　（一）超过投资估算10%以上的；

　　（二）其它超过投资估算应当予以报告的。

　　第十七条　项目业主要依照批准的初步设计和项目概算，遵循概算控制预算的原则进行施工图设计，合理确定工程造价。

　　第十八条 政府投资项目的工程设计依法应当招标而未招标的，不得批准初步设计。

　　第十九条 政府投资项目开工实行计划管理，工程施工招标须持项目年度政府投资计划和初步设计批准文件（不审批初步设计的，凭项目批复文件）。

　　第三章 计划与资金管理

　　第二十条　政府投资项目计划，应当依据国民经济和社会发展中长期规划和年度计划的总体要求，遵循量入为出、综合平衡的原则安排。计划执行情况接受市人民代表大会及其常务委员会的监督。

　　第二十一条 市级各部门应于每年第三季度提出下年度政府投资项目计划建议。根据可用财力，投资综合管理部门会同财政部门经综合平衡后分别提出下年度政府投资项目计划草案和年度政府投资项目基本建设预算草案，报市政府研究确定。

　　第二十二条　政府投资项目计划包括下列内容：

　　（一）年度政府投资总规模；

　　（二）具体项目名称、建设规模和内容、建设期限、项目总投资、年度投资额以及资金来源；

　　（三）政府投资项目的前期工作费用；

　　（四）待安排的预备项目；

　　（五）其它应当说明的情况。

　　第二十三条　政府投资项目必须落实资金或明确资金来源，未落实资金或未明确资金来源的，不得列入年度政府投资项目计划。

　　第二十四条　政府投资项目年度计划经市政府批准后，投资综合管理部门应当及时向各有关部门和项目业主下达投资计划。政府投资项目计划一经批准，必须严格执行，未经规定程序，任何单位和个人不得擅自变更。

　　第二十五条 政府投资项目计划在执行过程中，确需调整年度投资项目计划或增减政府投资项目的，由投资综合管理部门会同财政部门、行业主管部门制定调整方案报市政府批准。

　　调整和新增加项目的年度投资计划，由投资综合管理部门另行下达。

　　第二十六条　年度政府投资总额在执行中有追加时，优先安排前期工作已经完成，具备开工条件的预备项目。

　　第二十七条　政府与其它出资人共同投资的项目，各方资金应当同步到位。其它出资人资金不能同步到位的，财政部门经商投资综合管理部门同意后，可停止拨付本项目财政性建设资金。

　　第二十八条　政府投资项目建设资金应专款专用，财政部门根据年度政府投资项目计划按工程建设进度分期拨付，并对政府投资项目的财务活动实施管理和监督。

　　政府投资项目建设资金逐步实行财政直接拨付制度。直接拨付资金的有关规定由财政部门另行制定。

　　第四章 项目建设管理
　　　　　　　　
　　第二十九条　政府投资项目原则上应当组建项目法人，负责项目的建设、管理和经营。

　　行政机关工作人员不得兼任项目法人的法定代表人。

　　不宜实行项目法人责任制的项目可由政府指定有关部门、单位组成工程建设管理机构，代表政府行使建设管理职能，项目建成、竣工验收后移交相关单位。

　　第三十条 对非经营性政府投资项目可按照项目的类别、性质和建设规模逐步推行代理建设制度（以下简称代建制）。

　　投资综合管理部门对实行代建制的项目，可在项目建议书或可行性研究报告批复时予以明确，代建单位原则上通过招标等方式选择确定。

　　第三十一条　政府投资项目的代建单位实行资格管理。代建单位的资格条件、选定程序等依据省政府批准的具体实施细则执行。

　　第三十二条　政府投资项目的堪察、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等应当按规定实行招标或政府采购。

　　第三十三条　政府投资项目实行履约担保制度。合同签定后，勘察设计、施工、监理单位应当依照合同约定向项目业主提供由金融机构出具的一定金额的履约担保函。

　　第三十四条 政府投资项目应当按照有关规定编制招标文件，招投标管理机构应当严格按照设计文件批准的内容进行审核，编制的标底价（指导价）要经财政部门审核。标底价（指导价）应当控制在批准的项目概算范围内，超过项目概算的，须报原审批机关批准同意后方可组织招投标。

　　第三十五条　政府投资项目应当严格依照批准的设计文件，进行施工建设。确需变更设计的，由项目业主和原设计单位共同提出，并经原审批部门同意。有下列情况之一的，项目概算应当报原审批机关重新审批：

　　（一）超过项目概算10％以上的；

　　（二）超过金额在500万元以上的；

　　（三）其它超过投资概算应当予以报告的。

　　未批先招或未经批准擅自进行重大设计变更而导致项目超概算的，投资综合管理部门不再受理事后调概申请，不予追加投资计划；财政部门不予追加建设资金。

　　第三十六条　政府投资项目建设完工后，项目业主应当编制工程结算和竣工决算报财政部门审核。

　　未按规定编制财务决算和办理决算审批手续的，财政部门不得拨付工程建设预留资金。

　　凡列入年度审计计划的政府投资项目，未经竣工决算审计的，不得办理竣工验收手续。

　　第三十七条　政府投资项目涉及水土保持、环境保护、消防、规划、绿化、市政公用设施、建设档案等专项验收的，由有关行政主管单位依法组织验收。

　　各项专项验收、工程质量核定、竣工决算完成后，由投资综合管理部门或由其委托行业主管部门组织竣工验收。

第三十八条　项目业主应当于竣工验收批准后三十天内向国有资产管理主管部门办理产权登记手续。

　　第三十九条　对政府投资的重大建设项目，政府项目稽察机构应当参照国家重大建设项目稽察办法对其实行稽察，并向市政府报告。

　　第四十条　建立健全政府投资项目绩效评价制度。重大政府投资项目交付试用期满后，投资综合管理部门应会同财政部门有选择地进行项目后评价，后评价包括前期工作、实施情况、工程质量、投资效益、环境效益、社会效益等内容，后评价结论应当报告市政府。

　　第五章 法律责任


　　第四十一条　项目业主有下列行为之一的，投资综合管理部门等有关行政主管部门按照各自职责，可责令项目业主限期纠正，并可禁止其三年内负责政府投资项目的管理工作；有关主管部门或行政监察机关对直接负责的主管领导和其他直接责任人，依照有关规定给予行政或纪律处分：

　　（一）未经批准擅自开工建设的；

　　（二）未经批准擅自提高建设标准、扩大投资规模的；

　　（三）?依法应实行招标的建设工程未实行招标的；

　　（四）转移、侵占或挪用建设资金的；

　　（五）未经竣工验收或者验收不合格即交付使用的；

　　（六）其他违规行为。

　　第四十二条　咨询评估机构及其执业人员在对项目建议书、可行性研究报告、初步设计、施工图设计进行咨询评估设计时弄虚作假，或者提供结论意见严重失实的，依照《浙江省社会中介机构管理办法》第二十二条规定予以处罚。

　　第四十三条 政府有关部门直接负责的主管人员和其它责任人有下列行为之一的，有权机关应责令其限期改正，并依法追究其行政责任：　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 　　　

　　（一）违反本办法有关规定批准可行性研究报告、项目建议书或设计文件的；

　　（二）违反本办法有关规定编制设计文件的；

　　（三）违反本办法有关规定拨付建设资金的；

　　（四）其他违法行为。

　　第四十四条　上级领导人强令或者授意有关部门违反本办法规定的管理程序，或者违法干预政府投资项目决策的，根据干部管理权限由行政监察机关依法追究其行政责任。

　　第四十五条　政府有关机关及其工作人员在政府投资项目建设过程中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、索贿受贿的，依法追究其行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　第四十六条　政府投资项目发生重大质量及安全生产事故的，对有关责任单位、责任人员依法追究其行政直至法律责任。

　　第六章 附 则

　　第四十七条 本市各县（市、区）的政府投资项目可参照本办法执行。

　　第四十八条 本办法自2007年1月1日起施行。