关于完善合议庭运作机制的思考

杜海军


内容提要：“公正与效率”是21世纪人民法院的工作主题，但是，由于我国合议庭运作中存在一定问题，影响到公正与效率的更好实现。为进一步实现法院工作主题，需要对我国现行合议制度本身及其运作、人事管理方面等到方面进行改革，以此来完善我国的合议制度，以求更好的实现公正与效率。
关键词：司法公正 合议庭 思考
合议庭，作为人民法院审理案件的主要审判组织，其产生是有其历史渊源的。自古以来，不少有识之士对于处理案件，都提出了防止独断，公正处理的一些意见和好的做法。比如我国古代的“三司会审”、近代西方国家的陪审团制度，都是基于这种考虑而产生的，其目的是为了公正的决断案件。合议庭作为一个审判组织的出现，也正是为了完成这一历史使命，可以说，公正是合议庭不变的灵魂。但是，如何充分发挥合议庭的职能，公正地处理案件，一直是理论界、探讨关心的问题，实务界也在采取各种措施完善合议制度。通过几年来的司法实践，笔者想谈一下自己的一点个人体会和意见，以供大家探讨：
一、我国现行合议制度存在的弊端
（一）制度方面的不足
首先，合议庭判案权得到很大的限制。合议庭作为案件的审判组织，亲临了案件的全部审理经过，对案件的判决最有发言权，合议庭理所当然应当承担起案件的全部权利和责任，也正是通常所说的谁审案、谁判案。但是现行的很多制度都是请示汇报制度，真正的判决权不在合议庭，而在于院长、副院长和庭长，使合议庭失去决断案件的权利。
其次，审判委员会的启动制度不健全。我国现行法律规定，审判委员会的启动只能由院长启动，合议庭的审判长无启动审判委员会的权利。这样的启动程序只能是该讨论的没有讨论，不该讨论的却摆上了审判委员会的桌面上，不能提高合议庭的办案质量和效率。
再次，现在推行的审判长选任制度，到底选任的审判长是何种身份，是否每个普通程序的案件都要有选任的审判长参加，还是与其他的依法律规定担任审判长的人具有同样的个案随机性。我国法律规定，助理审判员以上的人员都可以担任审判长，而在院长、副院长、庭长、副庭长参加合议时是当然的审判长，那么，选出来的审判长又有什么意义？
（二）合议庭本身运作的不足
1、作为合议庭成员，不论是审判长还有是其他人员，都具有相同的权利和义务，都对案件的处理结果负责。但是现实生活中，很多合议庭流于形式，有的合议庭成员只是挂号，并未参加合议庭的审理案件，成了开庭时的独任制，判决也只是依靠主审人介绍案情分析评判，未能亲临现场，未能体会到案件审理中的焦点和争执双方对证据的意见，怎能做出正确的判断，又如何能做出公正的处理。
2、其次，审判人员责任心不强。有些审判人员对于参加合议的案件，不能实事求是地发表意见，而是对主审人的处理意见一律地同意，可想而知，法律规定的合议庭流于形式，起不到合议庭的作用。另一方面，是合议庭组成方面的不足。现行的合议庭组成有的法院实行大立案，可在一定程度上减少人为因素，但是大立案往往只指定主审人，其他组成人员往往由庭长指定或主审人组成，这仍有一定的人为因素在作祟。
3、另外，合议庭审理案件的审理模式有待于进一步规范。现在各地法院对于合议庭审理的案件，未能形成一种比较固定的模式，大部分都采用审判长或主审人一问到底，其他参加人员只看不问的审理模式。这很不利于充分调动每个合议庭组成人员的积极性，造成很多合议庭组成人员只是挂号，未能形成良好的分工。
（三）人事管理方面的不足
当前形式下，很多法院进行了审判长选任，对于强化合议庭的功能起到了非常重要的作用，但是现行的人事管理制度约束着审判长及合议庭职能的充分发挥，主要表现在庭长这一职务对案件的影响。庭长作为一个行政管理领导，同时在参加合议庭时是合议庭当然的审判长，这样以来，双重身份的庭长权力之大可想而知，作为合议庭的其他组成人员，因为庭长是行政领导，对审判员日后工作及升迁起着重要影响，同时作为主导案件审理的审判长，其对案件发表的意见和看法往往是案件的最终处理结果，其影响之大可以说超过审判委员会和院长副院长，案件中的表决少数服从多数也只能流于形式，案件的公正判决无从谈起。退一步说，即使庭长不参加合议庭，因现在很多法院没有实行庭长定期轮换制度，使一个庭长较长时间在一个庭室工作、负责，庭长随着时间的推移，往往并不是义务和责任感的增强，却是权利控制的强化，认识不到庭室领导的职责是团结大家一起干，是上级领导托付的责任，而滋长的却是“庭室是我的，我说了算的”官老爷作风，再者，因庭长和审判员较长时间共同生活，很易同化，庭长的言行都对审判员起着潜移默化的影响，再加上有些审判人员片面追求团结，对庭长对案件的表态发言也一般予以默认和遵守，损害的却是当事人利益。但我不是说庭长素质很低，即使在庭长都素质很高的情况下，这样的管理体制照样出现以上这种情况，这是我国法院对法院人事管理采用行政管理的那一套形成的。
二、完善我国合议制的几点建议
通过以上几个方面的分析，我国的合议庭制度还应进行大力改革，以减少不公正的成份，做到最大程度的实体公正和程序公正，笔者认为应从以下几个方面做出努力。
（一）强化合议庭职能
合议庭职能的强化主要是从制度上赋予合议庭权利，组成上减少人为因素。应从以下几方面着手：
1、给合议庭以完整的处理案件的权力。包括对案件审理的操纵、对案件审理中出现的违反诉讼秩序的参与人的处罚、案件的判决等等，都应由合议庭作出，取消请示汇报制度。现在有些法院对一般的案件取消了请示汇报制度，增强了合议庭职能，实际运作中产生了很好的效果，大大提高了办案效率和质量。
2、增加由审判长启动审判委员会运作的权利。当案件复杂，合议庭不能形成多数意见时，直接由审判长提请审判委员会讨论，当然，具体时间可由院长根据具体情况予以安排。
3、实行案件的繁简分流。实行案件的繁简分流，对于一般的案件，既使双方有争议，因法官素质的普遍提高，案件数量的大量增多，考虑到办案效率和诉讼效益，对事实比较容易认定的，也应适用简易程序，在立案庭实行大立案时，较为复杂案件直接确定合议庭组成人员，确定时可考虑实行立案庭的抽签制。抽签时可采用将全部审判人员输入电脑，运用一定的程序，来确定审判人员，以达到将人为因素减少在最低程度。
（二）改革人事管理
法院的人事管理不同于一般的行政管理，我们应借鉴西方国家实行的行政管理和法官管理相脱勾的管理模式，行政人员就是后勤人员，负责法官工资的发放，办工区卫生的打扫等后勤事务的处理，他们无权处理案件，也当然不是法官。不能兼任法官，也不能随便任命为法官，法官的任命、调迁都采用相对严格的程序，法官相对独立，具有处理案件的全部权力。建立起法官相对独立的人事管理制度后，因法官彼此都是独立的，不存在上下级关系，他们在案件中才敢于说真话，敢于对案件处理提出不同的意见，才能保证案件处理的公正性。这样法院应相对减少行政管理人员，以实现行政管理的高效率。可考虑取消庭长这一职务的设置，而组成一个统管全院的机构，以对法院进行行政管理。在不能做到这一点的情况下，法院也应当注意实行庭室长的定期轮换。
（三）规范合议庭的运作
1、为了克服合议庭流于形式的弊端，应当规范合议庭的运作。这首先应在制度上加以规定，我国法律虽然规定了合议庭审理案件这一组织，但是却未明确一些责任。应当规定合议庭成员在开庭时必须到庭，不能仅凭主审人介绍案情进行判决。如不到庭，应承担一定的法律后果。例如，停职思过半年直至清理出法官队伍。据我了解，我国还未有一例因为未参加开庭而受到处分的法官。这无形放纵了许多法官的行为，其结果只能是导致更多的法官不注重开庭时到庭。
2、加强对审判人员职业道德教育。通过道德教育，使他们明确自己是公正的化身，使命也是维护公正，这样才能在案件中敢于谈自己的看法，敢于说不同意见，以达到提高办案质量的最终目的。
3、规范合议庭开庭审理模式。我们要彻底改变审判长或主审人一问到底的审理模式，明确审判长在开庭时的组织、协调者身份，在审判长和其他组成人员之间作比较合理的分工，对证据的采信也应采用少数服从多数原则，对于双方争议不大及能够当庭采信的，可在庭审时简单交换一下意见予以确认，对于双方争议很大一时难以做出认证的证据，可在休庭后合议庭集体讨论，对证据的效力进行分析，依少数服从多数原则决定是否确认为有效证据，然后在继续开庭时予以认证。这样，即体现了合议庭组成人员的平等地位和平等的权利、义务，也有有利于防止合议庭中一人独断地对证据做出认证，破坏合议庭的民主集中制原则，同时，也防止了审判人员在审判席上交头接耳，吵个不休的现象，影响法庭审理的严肃性。
4、规范合议庭评议案件的运作。合议庭评议案件，是合议庭审理案件做出裁判前的一个重要环节。为了防止合议庭成员评议案件时有些人滥竽充数，不负责任地对案件做出表决或简单同意，应规定每位合议庭组成人员对于评议的问题都应做出自己的分析，根据分析提出法律适用，然后做出如何处理的意见。对于比较复杂的案件，可要求每位合议庭成员写出书面案件分析报告，并做出具体处理意见的决定。然后，在合议时汇总意见，能够统一的或多数人意见一致的，可根据汇总意见做出判决，意见分歧很大的可由审判长提请审判委员会讨论。对于案件的分析报告，评析人在评议时，也可做出变动，形成自己更为成熟的意见，以实现原则性和灵活性相统一

（作者单位：山东省东营市垦利县人民法院 邮编：257500 电话：0546－2525968）



国务院国有资产监督管理委员会办公厅


国务院国有资产监督管理委员会办公厅文件

国资厅发评价[2005]43号


关于加强中央企业财务决算审计工作的通知

各中央企业：

　　为加强中央企业财务监督，规范企业财务决算审计工作，促进企业会计信息质量的提高，根据《中央企业财务决算报告管理办法》（国资委令第5号）和《关于印发〈中央企业财务决算审计工作规则〉的通知》（国资发评价[2004]173号）等有关规定，现就进一步做好中央企业财务决算审计工作有关事项通知如下：

　　一、进一步加强财务决算审计管理工作

　　财务决算审计是对企业年度财务状况、经营成果和现金流量真实性、合法性的综合检验，也是出资人考核企业经营业绩、评价企业财务状况和资产质量的重要依据。认真做好企业财务决算审计管理工作，有助于检验企业会计核算的规范性、内部控制的有效性，及时发现企业财务管理的薄弱环节，并采取有效措施加强和改进企业财务管理；有助于及时发现企业经营管理中存在的问题，堵塞管理漏洞，提高经营决策与管理水平。各中央企业要高度重视财务决算审计管理工作，切实加强组织领导，层层落实责任，确保财务决算审计工作质量，提高财务管理工作水平。

　　二、严格财务决算审计范围与内容

　　各中央企业要严格遵循有关财务决算审计范围与内容的规定：一是除涉及国家安全或难以实施外部审计的特殊子企业，经国资委核准可由企业内部审计机构审计外，企业年度财务决算必须由符合资质条件的会计师事务所及注册会计师进行审计；二是承担中央企业财务决算审计业务的会计师事务所及注册会计师应按规定对企业财务决算报告中的资产负债表、利润及利润分配表、现金流量表、资产减值准备及资产损失情况表、所有者权益变动表等重要报表数据和报表附注进行审计，恰当发表审计意见；对财务决算报告中其他报表及指标数据应按有关要求进行复核并作专项说明，其中对财务决算报告信息质量有重大影响的财务会计事项可发表审计意见。

　　三、统一规范会计师事务所选聘工作

　　各中央企业要严格按照财务决算审计工作的统一要求，规范会计师事务所的选聘工作。承担中央企业财务决算审计业务的会计师事务所资质条件必须与企业规模相适应。具体应符合以下要求：

　　（一）会计师事务所注册会计师人数要求。承担中央企业财务决算审计业务的会计师事务所注册会计师人数最低不得少于40名，其中：企业资产总额在50-500亿元的，主审会计师事务所注册会计师人数不得少于60名；企业资产总额在500-1,000亿元的，主审会计师事务所注册会计师人数不得少于80名；企业资产总额在1,000亿元以上的，主审会计师事务所注册会计师人数不得少于100名。

　　（二）会计师事务所执业资信条件。会计师事务所存在下列情况之一的不得承担中央企业财务决算审计业务：一是近3年内因违法违规行为被国家相关主管部门给予没收违法所得、罚款、暂停执行部分或全部业务、吊销有关执业许可证和撤销会计师事务所等行政处罚；二是近3年内因审计质量等问题被国家相关主管部门给予警告或通报批评两次（含）以上；三是近3年内在承担中央企业有关审计业务中出现重大审计质量问题被国资委警示两次（含）以上；四是国资委根据会计师事务所执业质量明确不适合承担中央企业财务决算审计工作。

　　（三）会计师事务所数量要求。为保证企业财务决算审计工作的顺利进行，减少信息沟通障碍，提高审计工作质量，企业合并资产总额在100亿元以下的，其全部境内子企业（包括实体在境内的境外上市公司，下同）原则上只能由1家会计师事务所独立审计；企业合并资产总额在100亿元以上、子企业户数在50户以上且地域分布较广的，其全部境内子企业最多可由不超过5家会计师事务所进行联合审计。对于多家会计师事务所联合审计的，主审会计师事务所承担的审计业务量一般不低于50%，且企业总部报表和合并报表必须由主审会计师事务所审计。

　　（四）会计师事务所审计年限要求。根据《中央企业财务决算审计工作规则》（国资发评价[2004]173号）的规定，中央企业委托会计师事务所连续承担财务决算审计业务应不少于2年，同一会计师事务所连续承担企业财务决算审计业务不应超过5年。连续承担企业财务决算审计业务的起始年限从会计师事务所实际承担企业财务决算审计业务的当年开始计算。各中央企业要严格执行上述要求，对连续承担企业财务决算审计业务已超过5年的会计师事务所必须进行更换。

　　（五）会计师事务所变更要求。各中央企业应严格按照“统一组织、统一标准、统一管理”原则和财务决算审计工作的统一要求，做好会计师事务所的选聘工作。需要变更会计师事务所的，应由企业总部按照国资委有关委托会计师事务所的规定，采用招标等方式确定。凡上年度纳入国资委统一委托审计范围的企业，如需变更会计师事务所，应向国资委报告变更原因，经国资委核准同意后，按规定采用招标等方式选聘。

　　四、切实加强财务决算审计组织工作

　　各中央企业应认真加强财务决算审计的组织管理工作：一是指定专门机构和人员负责协调工作，明确分工，落实责任；二是积极做好企业内部相关业务部门、所属各级子企业的协调配合工作；三是根据审计工作需要，及时提供审计所需相关材料，为会计师事务所及注册会计师履行必要的审计程序，获取充分、适当的审计证据提供必要的条件；四是做好与会计师事务所及注册会计师的沟通协调工作，但不得干预会计师事务所及注册会计师的审计活动，确保审计工作独立、客观、公正。

　　五、认真做好财务决算内部审计工作

　　各中央企业应当建立完善的内部审计制度，对企业所属涉及国家安全或难以实施外部审计的特殊子企业财务决算进行内部审计，并出具内部审计报告。企业财务决算的内部审计工作应当符合有关规定：一是在财务决算审计备案中应对所属子企业财务决算采用内部审计方式的原因、涉及的户数及采用内部审计方式的全部子企业名单进行说明；二是企业内部审计机构应当严格按照财务决算审计工作相关要求实施审计，切实履行审计程序，恰当发表审计意见；三是企业内部审计机构应当严格按照规定的格式和内容出具内部审计报告，并承担相应的审计责任。

　　六、逐步规范上市公司财务决算审计

　　各中央企业应加强对所属上市公司（包括实体在境内的境外上市公司，下同）财务决算审计工作的管理：一是合理安排上市公司财务决算审计工作计划，不得因为上市公司年度财务决算公告时间滞后而影响企业集团财务决算工作的整体进度；二是对企业与所属上市公司之间的投资、往来和关联交易等事项进行认真清理，并做好合并报表的抵销工作，确保审计结果的真实、完整；三是企业所属上市公司审计报告信息披露的格式和内容必须满足财务决算工作的统一要求。

　　七、切实提高财务决算审计工作质量

　　各中央企业要加强财务决算审计质量管理，努力提高审计工作质量：一是按照财务决算审计工作的统一要求，在审计业务约定书中明确相关内容和要求，确保审计报告信息披露的内容和格式符合财务决算工作统一要求；二是建立重大问题报告制度，对于在财务决算审计中发现的重大问题要及时报告国资委；三是企业及各级子企业应当根据会计师事务所及注册会计师提出的审计意见对财务决算进行调整，对审计意见或审计结论存有异议未进行财务决算调整的，应当在年度财务决算报告中说明，存在较大分歧的，应当向国资委提交专项报告予以说明；四是对所属企业财务决算审计质量严格把关，并对审计质量进行评估，对审计质量存在严重问题、审计结果达不到要求的会计师事务所应及时向国资委报告。

　　八、有效运用财务决算审计工作结果

　　各中央企业应当提高财务决算审计结果的运用效率：一是对审计报告中的保留意见事项、无法表示意见事项和否定意见事项逐项进行核实，在年度财务决算报告中说明或提交专项报告予以说明，对需要调整账务的应及时调整有关账务；二是对企业财务决算审计报告和管理建议书中所反映的其他财务管理和经营管理问题，应当认真研究，切实整改，努力提高财务管理和经营管理水平；三是对上年度财务决算批复中提及的问题进行认真研究、落实整改，并在年度财务决算报告中将落实整改情况向国资委报告；四是国资委将在企业财务决算审计结束后组织审计质量审核和评估，并将审核和评估结果及时通报企业，各中央企业应认真对照，积极整改。

　　九、认真做好财务决算审计备案工作

　　各中央企业应提早安排2005年度财务决算审计相关工作，并按照财务决算审计的统一要求完成备案工作。各中央企业应于2005年11月30日之前以正式文件向国资委报送中央企业2005年度财务决算审计备案报告（具体要求另行通知），并将会计师事务所相关资质证明材料和审计业务约定书一并报国资委备案。企业本年度变更会计师事务所的，应当在备案报告中说明原因。企业选聘的会计师事务所不符合国资委财务决算审计工作统一要求的，国资委将要求企业纠正并重新选聘；企业未按要求重新选聘的，国资委将在企业年度财务决算报告上报后另行组织专项审计调查，在审计调查结束之前暂不确认企业年度业绩考核有关指标。

　　各中央企业要加强对财务决算审计工作的统一管理，严格执行国资委关于财务决算审计工作的统一要求，切实提高审计工作质量，确保企业财务会计信息的真实性、完整性，充分发挥财务决算审计的监督和服务作用，努力提高财务管理水平，提高企业经济效益，确保国有资本保值增值。

国务院国有资产监督管理委员会

二○○五年十月七日